Образование и реабилитация особого ребёнка в условиях “монетизации льгот”

Виктор Бациев, Ирина Ларикова и др.



Предисловие



Настоящий сборник подготовлен Центром лечебной педагогики(г. Москва) в рамках работы по распространению опыта защиты прав детей с нарушениями развития на образование и реабилитацию, формированию и лоббированию инициатив реформирования правовых основ реабилитационно-образовательной сферы в России.

Центр лечебной педагогики был создан в 1989 году как общественная организация для оказания квалифицированной помощи тем детям, которые не получают ее в государственных учреждениях. За годы существования Центра поддержку получили около 8 тысяч детей. Центр создал и передал в государственную систему образования первые в стране интегративные детские сады и школы1Среди них – московские государственные образовательные учреждения Центр лечебной педагогики и дифференцированного обучения № 1709 «Наш дом», детский сад № 1465 «Наш дом на Пресне», школа № 1321 «Ковчег».. Обучение и стажировку в Центре прошли специалисты из более чем 250 государственных и негосударственных организаций, действующих во многих городах и регионах России: от Магадана и Красноярска до Калининграда, от Мурманска и Архангельска до Махачкалы, Оренбурга и Горно-Алтайска.

Одной из задач, стоящих перед Центром, было создание модели комплексной помощи детям с нарушениями развития.Мы рассчитывали, что со временем отработанная нами модель и накопленный профессиональный опыт будут востребованы, и появится государственная инфраструктура поддержки таких детей. Однако эти надежды не оправдались. По большому счету государственная политика в данной сфере за последние два десятилетия практически не изменилась. Специалисты, владеющие современными подходами к развитию и образованию детей с особыми потребностями, не подготовлены. Стандарты обучения таких детей не разработаны. Эффективная система помощи особым детям и их семьям не создана.

Именно поэтому Центр лечебной педагогики был вынужден заняться кропотливым исследованием системы нормативно-правового обеспечения реабилитационно-образовательной помощи детям с особыми потребностями,потребовавшимся для эффективного осуществления правозащитной деятельности.

Центр оказывает правовую поддержку семьям по защите прав их детей. Созданы первые судебные прецеденты возмещения родителям средств, потраченных ими на реабилитацию детей-инвалидов. Открыт и пополняется правозащитный раздел портала «Особый ребенок» (www.osoboedetstvo.ru). Регулярно издаются брошюры, анализирующие современное законодательство в сфере образования и реабилитации и являющиеся практическим руководством по защите прав особых детей.2См., например: Бациев В., Корнеев В. Реабилитация и образование особого ребенка: анализ законодательства. М.: Теревинф, 2004; Бациев В., Дименштейн Р., Корнеев В., Ларикова И. Реабилитация и образование особого ребенка: от прогрессивных законов к их реализации. М.: Теревинф, 2004; Реабилитация и образование особого ребенка: обсуждение опыта и перспектив правовой защиты. М.: Теревинф, 2004; Особое детство: шаг навстречу переменам. М.: Теревинф, 2006.

Мы хотели бы помочь широкому кругу людей и организаций:

1. Родителям – сформировать активную жизненную позицию в реализации прав своего ребенка.

2. Государственным служащим сферы образования и реабилитации – получить эффективные инструменты решения основных проблем особых детей.

3. Органам власти – выработать государственный подход к решению проблемы и озаботиться эффективным использованием бюджетных средств, поступающих в эту сферу.

4. Юристам – сориентироваться в общей концепции, конкретных возможностях и противоречиях, формирующих правовое пространство вокруг особых детей, увидеть перспективы его теоретического развития и обширный полигон для адвокатской практики.

5. Обществу – осознать свою ответственность за судьбу особого ребенка, развеять предрассудки и мифы, связанные с таким ребенком и его семьей, способствовать искоренению политики сегрегации в этой области.

Все эти годы с Центром лечебной педагогики сотрудничали высококвалифицированные юристы, которых не оставила безразличными судьба особого ребенка в России. Они приняли активное участие в анализе переплетений сложнейшего и зачастую противоречивого законодательства, действующего в этой сфере, помогли его систематизировать, выявить его достоинства и изъяны, спроецировать на практику защиты прав. Мы ощущаем постоянную поддержку ведущих сотрудников Управления анализа и обобщения судебной практики Высшего арбитражного суда РФ С.А. Герасименко (научившей нас правовому подходу к различным «житейским» ситуациям, связанным с реабилитацией и образованием особого ребенка) и В.А. Корнеева (одного из тех, кто создал первые судебные прецеденты исков, выигранных родителями особых детей у государственных структур); юриста Аппарата Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве Т.Н. Кочетовой (воплотившей опыт законотворческой работы в создание законодательных механизмов, стимулирующих интеграцию особого ребенка в образовательное пространство региона); мы опираемся на скрупулезную работу юриста правовой группы Центра лечебной педагогики О.М. Шушпанниковой, осуществляющей кропотливое и безотказное правовое консультирование родителей. Своим неравнодушным участием и профессиональным опытом они позволили робким чаяниям семей, воспитывающих детей с нарушениями развития, воплотиться в реальность.

Термином особые детипринято обозначать прежде всего детей, имеющих широкий спектр серьезных психических и психоневрологических проблем, а также детей, имеющих сочетание нескольких тяжелых нарушений развития. Общее число таких детей по статистике составляет более 60% всех детей-инвалидов. Серьезную тревогу вызывает и судьба так называемых пограничных детей,регулярно сталкивающихся с проблемами в обучении и общении со сверстниками. Их число в разы превышает количество детей-инвалидов. А в условиях фактического отсутствия своевременной квалифицированной помощи многие из них в итоге лишаются перспектив достойной жизни...



Введение



В России есть категория детей, положение которых до сих пор является катастрофическим. Это дети с тяжелыми нарушениями психического развития, а также с сочетанием различных нарушений.Их численность превышает две трети всех детей-инвалидов (последних в России, по мнению экспертов, насчитывается от 1 до 1,5 миллиона). Для них пока нет места в государственной системе образования и реабилитации. Возникающая в результате социальная изоляция и обнищание семьи (потеря работы, осуждение окружающих, уговоры сдать малыша в интернат) превращают воспитание такого ребенка в родительский подвиг.

Большинство бюджетных средств, выделяемых на детей, распределяется у нас через государственные учреждения. Поскольку государство не создает учреждений для детей с серьезными нарушениями развития, они оказываются в зоне «двойного наказания». С одной стороны, они лишены жизненно необходимых услуг, которые «автоматически» имеют остальные дети. С другой стороны, до них так и не доходят деньги налогоплательщиков, которые государство обязано выделять на образование и реабилитацию детей-инвалидов.

Наряду с описанной выше категорией огромное количество детей находятся в так называемом пограничном состоянии– в зоне риска по инвалидности. Их как минимум на порядок больше, чем детей-инвалидов. Они также неуклонно вытесняются из системы образования в коррекционные классы и вспомогательные школы, а вместе с тем – из нормального социума. Помощь им требует высокой квалификации, она дорого стоит и пока также очень дефицитна.

Обследование, проведенное Центром лечебной педагогики в ряде районов Москвы, показало, что в такой поддержке в той или иной степени нуждаются до 40% младших школьников. Если вовремя не оказать им квалифицированную помощь, велика вероятность их социальной дезадаптации, а в ряде случаев – инвалидизации. Но сегодня закон даже «теоретически» обещает им помощь только тогда, когда они уже станут инвалидами. Ни на федеральном, ни на региональном уровне не реализуется никаких масштабных программ, поддерживающих профилактику инвалидности.

Российское законодательство, регламентирующее жизнь особого ребенка, имеет характерную особенность. Принятые в 1990-х годах либеральные законы в сфере социальной защиты и образования детей-инвалидов в целом отвечали нормам международного права и Конституции РФ, декларируя полную интеграцию таких детей в социальную жизнь и образование. Однако эти гуманистические постулаты были введены настолько нереальным образом, что в результате абсолютно не осуществлялись на практике.

В соответствии с законом любому ребенку, в том числе ребенку-инвалиду, государство обязалось обеспечить адекватное его возможностям воспитание и образование, необходимую реабилитацию и социальную поддержку. Однако непродуманность, а зачастую – отсутствие необходимых подзаконных актов позволяло чиновникам легко саботировать исполнение даже самых гуманных законов.

Более того. Если бы правозащитники даже смогли добиться неукоснительного выполнения, к примеру, Закона РФ «Об образовании», по которому любой ребенок имеет право обучаться в ближайшем по месту жительства образовательном учреждении, то многие школы оказались бы в ситуации перманентного кризиса: педагоги не готовы к работе с особыми детьми, учебные заведения не обеспечены необходимыми дополнительными сотрудниками, не имеют специальных условий для образования таких детей и т.д.

Ситуация, которая сложилась вокруг особого ребенка – непрописанности реальных прав, пустой декларативности, «полной гарантии» без всякого ее обеспечения, – существенно осложняла правозащитную деятельность в этой сфере. Чтобы заставить работать нормы уже принятых законов, правозащитникам зачастую приходилось самим придумывать «правила игры», по которым мы будем потом «играть»: выдвигать новые законодательные предложения на федеральном и региональном уровнях, разрабатывать проекты различных нормативных актов, ведомственных документов и т.п.

В последнее время эта работа оказалась еще более затруднена. С января 2005 года вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватившие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот»(№ 122-ФЗ). В кратчайшие сроки потребовалось осмыслить и проанализировать новую правовую ситуацию, отследить и спрогнозировать ее практические последствия, проинформировать об этом общественность, существенно скорректировать стратегию и тактику правовой поддержки родителей.

Настоящий сборник посвящен анализу законодательных изменений в сфере образования и реабилитации особых детей, вызванных политикой «монетизации», и их практических последствий, а также сформировавшимся у нас и наших коллег представлениям о путях выхода из сложившейся ситуации. Целью данного издания является объединение усилий всех заинтересованных сторон – представителей некоммерческого сектора и правозащитников, управленцев, особенно из тех регионов, которые уже начали осуществлять интеграцию особого ребенка в социальную сферу, юристов и экономистов, способных разработать правовые и организационно-экономические механизмы такой интеграции.3В сборнике использованы материалы из статьи «Защита прав детей-инвалидов на образование и реабилитацию: опыт поддержки родителей» (Особое детство: шаг навстречу переменам. М.: Теревинф, 2006); из листовки-вкладыша к буклету Центра лечебной педагогики (2007); из доклада «Анализ изменений, внесенных в законодательство об образовании и о социальной защите детей-инвалидов в связи с принятием ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ от 22 августа 2004 № ?22-?3“, представленного В.В.Бациевым на экстренном межрегиональном Совещании юристов, занимающихся защитой прав детей-инвалидов на образование и реабилитацию (Москва, Центр лечебной педагогики, 12.12.2004); из материалов РБОО „Центр лечебной педагогики“, использованных при подготовке Специального доклада „О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации“ Уполномоченного по правам человека в РФ В.П.Лукина (2006); из докладов Центра лечебной педагогики „Нарастание дискриминации детей-инвалидов в сфере образования. Пути изменения ситуации“ на Общественных слушаниях в Государственной Думе РФ „Дискриминация инвалидов в сфере образования в России: пути преодоления“ 29.09.2006 г. и „Об организационных и экономических механизмах интеграции в образовании“ на IV Всероссийской Конференции „Социально-экономическое развитие регионов России. Перспективы реализации национальных проектов“ 28.11.2006 г.; из Концепции проекта регионального закона „Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья“; из Промежуточного отчета РБОО „Центр лечебной педагогики“ по проекту «Защита прав детей-инвалидов на образование и реабилитацию: опора на социального адвоката“, поддержанному Фондом Форда в 2006 году.



Правовой базис: международные гарантии прав особого ребенка и их отражение в российском законодательстве



К началу 1990-х годов завершился процесс, начатый еще в 60-х годах прошлого столетия: Россия присоединилась к зоне действия ряда международных конвенций, гарантирующих права на развитие, образование и социальное обеспечение для детей с ограниченными возможностями, де-юре признала за собой ответственность за их выполнение и сделала решительный шаг к гуманизации общества. Впервые в отечественной практике была создана правовая основа интеграции в социум детей с нарушенным развитием. Государство закрепило свою обязанность обеспечить всех детей, в каком бы состоянии они ни находились, необходимым им образованием.

Конституция РФ (п. 4 ст. 15) декларирует примат международного права, и российское законодательство в соответствующей области должно опираться на подписанные Россией международные договора и иные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Международное право «сверхавторитетно» и может служить основанием для отстаивания законных интересов ребенка в суде.4Более подробно с документами по международному праву в этой сфере можно ознакомиться, например, в брошюре: Бациев В., Корнеев В. Реабилитация и образование особого ребенка: анализ законодательства. М.: Теревинф, 2004, а также на сайте «Особое детство»: http://www.osoboedetstvo.ru/rights/ibase/prt-009.html

К документам, формирующим правовую позицию международного сообщества по этим вопросам, относятся прежде всего Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образованияи Конвенция о правах ребенка5На очереди – ратификация Россией «Конвенции о правах инвалидов» (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 13.12.2006).. Приведем принципиально важные с точки зрения обеспечения прав особых детей на полноценные образование и реабилитацию положения данных документов.

* * *
Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 г.; ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 июля 1962 г.):

Статья 1.1.В настоящей Конвенции выражение «дискриминация» охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение.., которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства в области образования, и в частности:

а) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа6Этот пункт ставит вне закона понятие и формулировку «необучаемый ребенок», от которой, во избежание судебных претензий со стороны родителей, работникам соответствующих госучреждений и служб следует отказаться.;

<...>

d) положение, несовместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц.

* * *

Статья 3....Государства... обязуются:

а) отменить все законодательные постановления и административные распоряжения и прекратить административную практику дискриминационного характера в области образования...

* * *

Статья 4.Государства... обязуются...:

с) поощрять или развивать подходящими методами образование лиц, не получивших начального образования или не закончивших его, и продолжение их образования в соответствии со способностями каждого...

* * *

Статья 9.Никакие оговорки к настоящей Конвенции не допускаются.

* * *
Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г.:)

Статья 23.

1. Государства-участники признают, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.

2. Государства-участники признают право неполноценного ребенка на особую заботу и поощряют и обеспечивают предоставление при условии наличия ресурсов имеющему на это право ребенку и ответственным за заботу о нем помощи, о которой подана просьба и которая соответствует состоянию ребенка и положению его родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке.

3. В признание особых нужд неполноценного ребенка помощь в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи предоставляется по возможности бесплатно, с учетом финансовых ресурсов родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке, и имеет целью обеспечение неполноценному ребенку эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха таким образом, который приводит к наиболее полному, по возможности, вовлечению ребенка в социальную жизнь и достижению развития его личности, включая культурное и духовное развитие ребенка.

* * *

Статья 28.

1. Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:

а) вводят бесплатное и обязательное начальное образование...

* * *

Статья 29.

1. Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:

a) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме...

b) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия...

2. Никакая часть настоящей статьи или статьи 28 не толкуется как ограничивающая свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и выполнения требования о том, чтобы образование, даваемое в таких учебных заведениях, соответствовало минимальным нормам, которые могут быть установлены государством...

* * *

Статья 39.

Государства-участники принимают все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации... или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения... Такое восстановление и реинтеграция должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка.

* * *

Россия провозгласила готовность привести законодательство в соответствие с нормами международного права. Однако отражение этих норм в системе национальных законов и особенно подзаконных актов оказалось неполным и крайне противоречивым. Прогрессивные декларации подчас не только оказывались не подкрепленными механизмами реализации, но и соседствовали с прямо дискриминационными положениями, проникшими в новую правовую систему из советского прошлого.

Яркий пример подобных противоречий демонстрирует Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 32661 «Об образовании».В п. 1 ст. 5 Закона сформулирован прекрасный зачин: «Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости».Однако по мере конкретизации данного положения для детей с отклонениями в развитии эти блестящие намерения ощутимо тускнеют. Каждое следующее уточнение трактует приведенную норму все более и более ограничительно. Так, например, в п. 6 той же статьи говорится: «Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов».«Специальные педагогические подходы» могут еще рассматриваться как повышенное внимание к этим детям. Но п. 10 ст. 50 уже не оставляет такой надежды – он не предоставляет детям с отклонениями в развитии права обучаться в общеобразовательном учреждении: «Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество...».Это находится уже в явном противоречии и с основным замыслом Закона «Об образовании» (п. 1 ст. 5), и с международным правом.

Выбор, который предоставляется особым детям, вполне прозрачно очерчен во второй и третьей частях п. 10 ст. 50:

«Категории обучающихся, воспитанников, направляемых в указанные образовательные учреждения, а также содержащихся на полном государственном обеспечении, определяются Правительством Российской Федерации.

Дети и подростки с отклонениями в развитии направляются в указанные образовательные учреждения органами управления образованием только с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-медико-педагогической комиссии».

Тем самым налицо сегрегация уже внутри самой системы образования: детям «с отклонениями в развитии» предлагается альтернатива: обучение в «специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (классах, группах)» – либо «содержание на полном государственном обеспечении». Об их интегрированном обучении в общеобразовательных школах в обычном классе в законе речь не идет.

Базирующаяся на этом печальная практика всем хорошо известна. Склонность чиновников на местах интерпретировать приведенные положения Закона дискриминационным образом особенно ярко иллюстрируют «Показания и противопоказания по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей» (Приказ Комитета здравоохранения и Комитета образования Правительства Москвы от 19.10.1998 г., 21.10.1998 г. № 574/579 «Об организации городской медико-психолого-педагогической комиссии по комплектованию специальных (коррекционных) образовательных учреждений для умственно отсталых детей», Приложение № 2).Этот документ содержит противопоказания к приему в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для ряда категорий детей-инвалидов – с «тяжелыми формами слабоумия; олигофренией в степени выраженной имбецильности; идиотией различной этиологии, в том числе и при болезни Дауна; органическая деменция с выраженной дезадаптацией (отсутствие навыков самообслуживания)».Если даже не принимать во внимание крайне дискриминационную и неэтичную, давно вышедшую из употребления терминологию, используемую в Приказе для описания проблем этих детей, примечание к Приказу четко и недвусмысленно определяет их судьбу: «Дети, страдающие названными формами слабоумия, направляются в соответствующие учреждения Комитета социальной защиты населения»,то есть в интернаты. Исполняя этот Приказ, психолого-медико-педагогические комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права особых детей на образование и вместо обучения рекомендующие помещение ребенка в психоневрологический интернат Департамента социальной защиты населения.

Пробелы и противоречия Федерального закона «Об образовании» позволяют сохранять в силе давно устаревшие акты, принятые еще в советскую эпоху и идущие вразрез со всеми международными обязательствами России. Так, до сих пор действует «Перечень заболеваний, по поводу которых дети нуждаются в индивидуальных занятиях на дому и освобождаются от посещения массовой школы» (утвержден Приказом Министерства просвещения РСФСР от 8/28 июля 1980 года № 281-М/17-13-186).Этот акт, в целом задуманный как дискриминационный – не разрешить детям с определенными проблемами обучаться в обществе сверстников, – содержит даже следующее примечание, повсеместно трактующееся «системой» как запрет на образование вообще: «Не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности».

В результате устройство и функционирование российской государственной системы в сфере образования и реабилитации особых детей на практике весьма существенно противоречит как принятым Россией нормам международного права, так и многим положениям федерального законодательства.

Если говорить о детях, от которых отказались родители, то первое страшное надругательство над их правами происходит «на выходе» из домов ребенка: решается, кто из детей «подлежит обучению», а кто – нет. Ребенка относят либо к учреждениям ведомства образования, либо к учреждениям ведомства соцзащиты. Учить тех, кто не попал в ведомство образования, по-прежнему считается неэффективным расходованием государственных средств.

Для детей, живущих в семье, функции разделения «по ведомствам» повсеместно выполняют психолого-медико-педагогические комиссии, которые нередко препятствуют повышению образовательного уровня ребенка либо не допускают его к образованию вообще, предлагая изъять из семьи и поместить в психоневрологические интернаты системы соцзащиты. Сама передача ребенка в социальное ведомство – вместообеспечения ему образования! – в наших условиях уже является вопиющим актом дискриминации.

К сожалению, и без того весьма несовершенная и противоречивая правовая база помощи особому ребенку и поддержки его семьи недавно подверглась значительным изменениям, существенно усугубившим положение данной категории населения.

С января 2005 года в России вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватывающие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122-ФЗ). Реформа весьма существенно повлияла на правовое поле, в котором осуществляется деятельность по образованию и реабилитации особых детей. Назвать это влияние положительным невозможно...



Правовой анализ изменений, принесенных «законом о монетизации»



Концепция реформы



Для анализа изменений, внесенных в Закон РФ «Об образовании», Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов», а также ряд иных законов, нормы которых регулируют вопросы социальной защиты особых детей, а также содержания выстраиваемой системы правового регулирования социальной сферы, необходимо уяснить суть концепции, положенной в основу реформы. С этой целью были проанализированы пояснительная записка к проекту Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ от 22 августа 2004 № 122-ФЗ“,заключения правового управления аппарата Государственной Думы РФ и ее профильных комитетов, а также Счетной платы РФ.

В преамбуле Закона № 122-ФЗ в качестве главной цели его принятия продекларирована «защита прав и свобод граждан Российской Федерации», достигаемая путем установления разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления в сфере социальной защиты и социального обеспечения. В целом можно выделить четыре концептуальные причины реформы:

– более четкое разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями в системе социального обеспечения;

– отмена нефинансируемых льгот;

– установление принципов определения мер социальной защиты;

– замена натуральных льгот денежными компенсациями.

Федеральный законодатель декларирует необходимость обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека, а также повышения материального благосостояния граждан. Передавая большинство полномочий по социальному обеспечению субъектам Федерации и муниципальным образованиям, закон предписывает последним при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации, вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Указанные публично-правовые образования также обязаны реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования и предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, том числе и посредством установления временного регулирования общественных отношений.

Первый вопрос, который возникает при ознакомлении с названными выше положениями, – это вопрос о конституционных принципах разграничения полномочий в сфере социальной защиты между публично-правовыми образованиямии допустимости закрепления данных полномочий за субъектами Федерации и муниципальными образованиями с возложением на последних бремени соответствующего финансирования. Не нарушается ли тем самым конституционный принцип равенстваграждан России, имея в виду, что налоговый потенциал и финансовые возможности различных регионов существенно отличаются, а следовательно, и объем социальных гарантий, предоставляемых их жителям, будет не одинаков?

Цель проводимой административной реформы, как объяснялось со страниц официальных средств массовой информации7При анализе использовались публикации «Российской газеты» (по материалам интернет-издания www.rg.ru)., заключается в передаче части федеральных полномочий и политической ответственности за их реализацию на региональный уровень с одновременным проведением бюджетной и налоговой реформы и закреплением необходимых средств за субъектами РФ для реализации полученных полномочий. Однако допустима ли передача федеральных государственных полномочий публично-правовым образованиям нижестоящего уровня?



Правовые основы совместного ведения в системе социального обеспечения до 1 января 2005 года



Вопросы социальной защиты в силу ст.72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.Статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы обеспечения социальной поддержки населения отнесены также и к предмету ведения местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ, разграничивая по уровням бюджетной системы полномочия по финансированию, отнес расходы на обеспечение социальной защиты населения к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований(абзац 5 пункта 1 статьи 85 БК РФ).

В судебной практике применения указанных основополагающих норм возник вопрос о том, позволяют ли они Российской Федерации принимать федеральные законы, в которых устанавливать льготы с возложением обязанности по их финансированию за счет региональных или местных бюджетов? Иными словами: допустимо ли установление льгот за чужой счет?

Отвечая на поставленный вопрос, суды при рассмотрении конкретных дел сформировали подход, согласно которому отнесение вопросов социальной защиты к совместному ведению и совместному финансированию означает правосубъекта Федерации (муниципального образования) установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством,с принятием обязательств по их финансированию за счет средств регионального (муниципального) бюджета. При этом суды исходили из того, что в федеративном государстве, гарантирующем равенство прав граждан независимо от места их проживания, должен быть установлен минимальный гарантированный уровень социальной защиты именно в рамках федерального законодательствас принятием РФ обязательств по его обеспечению и финансированию.

Указанные выше положения о совместном финансировании не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот, не обеспеченных финансированием за счет федерального бюджета, с возложением обязанности по их обеспечению на другое публично-правовое образование нижестоящего уровня за счет собственных доходов последнего. Суды исходили из того, что возложение обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочийна другой уровень власти. Последнее в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций(средств федерального бюджета, предоставляемых бюджету другого уровня на безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов).

По мнению судов, реализация федеральных льгот может быть возложена на субъекты Федерации и муниципальные образования постольку, поскольку такая необходимость вытекает из целесообразности использования системы государственных органов субъектов РФ (муниципальных органов), которая более качественно и рационально способна справиться с задачей учета и взаимодействия с гражданами, имеющими право на соответствующие льготы. В данной ситуации регион или муниципальное образование являются субъектами, привлекаемыми к исполнению чужой обязанности. Причем ответственность за неисполнение указанной обязанности может быть возложена на данные субъекты только при условии выделения им соответствующих средств со стороны Российской Федерации.

При формировании изложенного подхода принимался во внимание раздел 4 Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584), закрепляющий принципы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями.Указанный раздел предусматривает, что обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции).

Доводы о том, что финансирование расходов на реализацию льгот по социальной защите в части, отнесенной федеральным законом к полномочиям субъекта Федерации, должно как следствие осуществляться самим субъектом из источников, формируемых за счет собственных средств, отвергались судами постольку, поскольку они не соответствовали ст. 84, 130 БК РФ о целевом направлении средств федерального бюджета в бюджеты нижестоящих уровней на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.

Обосновывая изложенную позицию, суды руководствовались следующими нормативными положениями:

1. Согласно статье

Данная книга охраняется авторским правом. Отрывок представлен для ознакомления. Если Вам понравилось начало книги, то ее можно приобрести у нашего партнера.
Поделиться впечатлениями